I 2020 kartla BDO instrukser og tildelingsbrev for de underliggende etatene i 8 av 12 departementer. Vi har gjennomført en ny kartlegging og funnene er oppsiktsvekkende. I 2022 inneholder fremdeles ingen av instruksene føringer relatert til konkrete bærekraftsmål, og det er liten utvikling.
De 17 bærekraftsmålene er fordelt på 12 departementer som hver har koordineringsansvar for ett eller flere bærekraftsmål. Ansvaret til de koordinerende departementene inkluderer å samordne oppfølgingen av de enkelte hovedmålene og trekke inn andre departement som er involvert. Med dette har departementene et ansvar for å sette bærekraft på agendaen for sine underliggende virksomheter, noe som kan være naturlig å gjøre gjennom instrukser og tildelingsbrev.
Årets kartlegging av tilgjengelige instrukser og tildelingsbrev for åtte tilfeldig utvalgte departement viser i hvilken grad departementene har lagt føringer som omhandler bærekraft og bærekraftsmål(ene). Tildelingsbrev og instrukser er de sentrale styringsdokumentene fra et departement til en underliggende virksomhet. Instruksen beskriver hvordan myndighet og ansvar er fordelt mellom departementet og den underliggende virksomheten. Tildelingsbrevet skisserer økonomiske rammer og gjør rede for prioriteringer, resultatmål og rapporteringskrav for virksomhetene.
Departementene som er kartlagt er Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Først har vi undersøkt om instruksene og tildelingsbrevene inneholder føringer knyttet til konkrete bærekraftsmål. Deretter har vi vurdert hvorvidt det er gitt direkte eller indirekte føringer. Med direkte føringer har vi undersøkt om bærekraft, bærekraftsmål eller bærekraftig utvikling er omtalt. Med indirekte føringer har vi undersøkt om instruksene og tildelingsbrevene inneholder andre ord tilknyttet bærekraft, eksempelvis klima, arbeidsvilkår, likestilling, rettferdighet og sirkulær økonomi.
Bærekraft omtales i liten grad i instruksene
Figur 1: Oversikt over andel instrukser hvor bærekraft er nevnt direkte og indirekte. Kilde: Regjeringen.no, sammenstilt av BDO
Ingen av instruksene vi har gjennomgått inneholder føringer relatert til konkrete bærekraftsmål, verken i 2020 eller i 2022. Det var en nedgang i direkte omtale av bærekraft fra 67 prosent i 2020 til 60 prosent i 2022. Kartleggingen viste en positiv økning av indirekte føringer for bærekraft fra 18 prosent i 2020 til 33 prosent i 2022. Flesteparten av føringene, både i 2020 og 2022, omhandlet virksomhetenes ansvar for likestilling.
Det er en svak økning i omtale av bærekraftsmålene i tildelingsbrevene
Figur 2: Oversikt over andelen tildelingsbrev med henvisning til konkrete bærekraftsmål, direkte føringer og indirekte føringer for bærekraft. Kilde: Regjeringen.no, sammenstilt av BDO
Konkrete bærekraftsmål nevnes svært sjeldent i tildelingsbrevene. Kartleggingen fra 2020 viste at konkrete bærekraftsmål ble nevnt i kun fire av 105 tildelingsbrev; i Klima- og miljødepartementets tildelingsbrev til Miljødirektoratet og Norad, samt i Helse- og omsorgsdepartementets tildelingsbrev til Helsedirektoratet og Norges forskningsråd. I 2022 ble konkrete bærekraftsmål nevnt i kun fem av 81 tildelingsbrev; Eksportfinansiering Norge, Fiskeridirektoratet og Havforskningsdirektoratet som alle tilhører Nærings- og fiskeridepartementet.
Kartleggingen fra 2020 viste at om lag 48 prosent av tildelingsbrevene omtalte bærekraftbegrepet direkte, mens om lag 65 prosent omtalte bærekraft indirekte. I 2022 ble bærekraft nevnt direkte i 55 prosent av tildelingsbrevene og indirekte i 60 prosent av tildelingsbrevene.
Hva betyr dette?
Vår kartlegging viser at regjeringen har hatt liten fremgang i fokuset på bærekraft i instrukser og tildelingsbrev fra 2020 til 2022. Tildelingsbrev og instrukser er det sentrale styringsinstrumentet fra et departement til en underliggende virksomhet. At føringer knyttet til bærekraftsmålene i liten grad fremkommer her to år etter at Riksrevisjonen rettet sterk kritikk mot regjeringen for mangelfull oppfølgning av FNs bærekraftsmål på nasjonalt nivå, er skuffende. Siden den gang har det riktig nok kommet en handlingsplan på bærekraft i stortingsmeldingen «Mål med mening» og SSB har samlet statistikk og dokumentasjon for et utvalg globale indikatorer knyttet til bærekraftsmålene og etablert temasider for bærekraftsmålene i samråd med departementene. Vi mener likevel at vår kartlegging avdekker et tydelig forbedringspotensial.
Hvordan kan regjeringen bedre situasjonen?
I kartleggingen fra 2020 tok vi til orde for at regjeringen i større grad må tydeliggjøre prioriteringer og forventninger knyttet til bærekraft til underliggende etater og virksomheter. Denne anbefalingen er like viktig, om ikke enda viktigere i år. De ulike etatene og virksomhetenes ansvar for å nå bærekraftsmålene generelt, og utvalgte mål spesielt, bør fastsettes i instruksene. Tydelige prioriteringer og forventinger for kommende periode bør fastsettes i tildelingsbrev. Det bør gis føringer til hvordan etatene og virksomhetene skal bidra til å nå bærekraftsmålene, både gjennom sin utadrettede virksomhet og sin interne drift. Videre bør føringene i tildelingsbrevet knyttes direkte til ett eller flere av bærekraftsmålene og tilhørende delmål, og styringsparameterne og rapporteringskravene bør gjenspeile dette. Vi tar til orde for å bruke bærekraftsmålene aktivt i styringsdialogen fordi det gir et «felles språk» samt økt bevisstgjøring og innsikt i virksomhetenes ansvar og påvirkning.
Vi ønsker også å fremme anbefalingen vår fra 2020 om å utnevne en bærekraftsminister med det fulle overordnede ansvaret for at Norge når bærekraftsmålene innen 2030. En bærekraftsminister som har gjennomføringskraft, egne ressurser, myndighet og ansvar for å iverksette og følge opp føringene gitt av regjeringen og stortinget. Dagens organisering hvor kommunal- og modernseringdepartementet har ansvar for den nasjonale oppfølgingen og utenriksdepartementet har ansvaret for den internasjonale oppfølgingen av bærekraftsarbeidet, er uheldig.
Bærekraftsmålene tar for seg vår tids største utfordringer, utfordringer som ikke kan sees isolert sett. Det er ikke nødvendigvis slik at det som er mest bærekraftig i Norge er det som er mest bærekraftig globalt. Full måloppnåelse på et bærekraftsmål kan bety at bærekraftsmålenes iboende dilemmaer må identifiseres, diskuteres og håndteres. Dette kan være vanskelig å gjennomføre ved å se Norges nasjonale og globale oppfølging adskilt.