Staten består av 18 departementer med rundt 225 underliggende virksomheter og om lag 1000 statlige distriktskontorer. Ikke bare privatpersoner og bedrifter, men også staten selv, sliter med å holde oversikt.
Hva er årsaken til at ansvar pulveriseres og beslutninger skyves rundt i systemet?
BDO har foretatt en særskilt analyse av statens organisering, tegnet statskartet, og stilt oss spørsmålet om dagens struktur er den mest hensiktsmessige måten å organisere de offentlige oppgavene på. Kort fortalt er hovedproblemet at staten er organisert i siloer, men med mange overlappende ansvarsområder som naturligvis krever en koordinert og helhetlig styring. Men hvem tar ansvaret for det?
Over en million nordmenn arbeider i det offentlige, tilsvarende rundt 40 prosent av alle yrkesaktive. Av disse arbeider 828.000 mennesker i offentlig forvaltning, i følge SSB. Vi snakker dermed om et tverrsnitt av befolkningen som gjør jobben sin så godt de kan under de forutsetningene som råder.
I jakten på problemet mener vi det er mest hensiktsmessig å starte med det øverste forvaltningsnivået: departementene.
Vi har utarbeidet en oversikt over statens totale virksomhet. Når vi betrakter statskartet er det flere forhold ved departementsstrukturen som slår oss.
For det første er det et svært åpenbart trekk at sentralforvaltningen er bygget opp omkring sektorene – med det resultat at vi har fått sterke fagdepartementer. Med denne modellen oppstår derfor store utfordringer når oppgaver må løses på tvers av sektorområder. I realiteten er departementene som forsøker å bidra til helhetstenkning i regjeringsapparatet relativt svake, bortsett fra Finansdepartementet.
Flere andre land har etablert et innenriksdepartement som har ansvar for interne anliggender, altså oppgaver der det kreves særlig samordning og koordinering, herunder sikkerhet og beredskap. Storbritannia, Finland og Nederland har valgt denne løsningen. Etter vår mening er det nærliggende å tenke seg et innenriksdepartement med et samordningsmandat, ansvar for langsiktig styring og nasjonal planlegging, risikostyring og internkontroll i departementsfellesskapet.
For det andre er statskartet etter vår oppfatning slående omfattende også i den vertikale dimensjonen. 11 av de 18 departementene har mer enn 14 underliggende virksomheter som skal styres og følges opp. Flere av de underliggende virksomhetene har dessuten en svært omfattende etatsstruktur under seg. I denne forbindelse spør vi oss om: Kan dette bidra til at ansvar blir utydelig? At viktige tiltak faller mellom ulike stoler? At tiltak der det oppnås konsensus eller politisk kortsiktig gevinst vinner frem, foran tiltak som krever langsiktig, fast målrettet styring for å bli gjennomført? Svaret er ja.
Vi ser for eksempel at det blusser opp en debatt om organisering når det blir tydelig at en virksomhet ikke oppnår sine mål, eller at virksomheten har bevist at den ikke opererer som forutsatt under ekstreme omstendigheter, for eksempel terror, naturkatastrofer og lignende. I slike situasjoner ropes det om sterkere politisk styring, og løsningen som fremsettes er da ikke sjelden kravet om å flytte virksomheten inn i departementet. Vi ser dette for eksempel i den etterfølgende debatten om organiseringen av Politidirektoratet som følge av 22. juli, og vi ser det samme komme i debatten om de regionale helseforetakenes oppgaver og ressursbruk. Vi vil også spå at vi i fremtiden kan komme til å høre samme debatt om for eksempel NAV.
Problemet med å innlemme virksomhet direkte i et departements egen organisasjon er at det, etter vår mening, gjøres som et resultat av at departementet har feilet i sin egen styring av den underliggende virksomheten. Effekten er man bøter på sin svake styringsevne ved å i stedet ønske å detaljstyre / ha direkte kontroll.
Er det sannsynlig at ting blir bedre av dette? Vi tror ikke det.
Skrevet av: Morten Thuve og Inger-Johanne Weidel
Denne kronikken stod på trykk i Dagens Næringsliv 13.09.13