Staten består av 15 departementer med ca. 360 underliggende virksomheter. I denne artikkelen ser vi på ulike problemstillinger knyttet til hvordan noen av de offentlige oppgavene organiseres.
En kompleks organisasjon med omfattende ansvarsområder
Det store antallet statlige virksomheter, etater, utvalg, råd og tilsyn reflekterer bredden i statens engasjement. Denne kompleksiteten er et krevende «konglomerat» å organisere og styre på en mest mulig effektiv måte. Det er mange måter å organisere en slik kompleks virksomhet, der sektorkoordinering er den tradisjonelle førende dimensjonen for organiseringen av staten. En betydelig utfordring med en slik modell er det tverrfaglige samarbeidet som kreves for å håndtere komplekse samfunnsoppgaver. Eksempelvis koordineringen av strategi og tiltak knyttet til bærekraftsutviklingen i samfunnet, koordineringen mellom forsvarssektoren og politiet samt koordinering av større moderniseringsprosjekter. Det er et paradoks at det i denne organiseringen er lettere å gjennomføre store endringer («reformer») enn å få til nødvendige mindre endringer. Dette fordi reformer organiseres særskilt og får tildelt særskilte ressurser, mens alle de nødvendige små endringene må gjøres uten slike rammebetingelser.
Fra 2020 består staten av statsministerens kontor og 15 departementer med om lag 360 underliggende virksomheter. Antall underliggende virksomheter har økt fra i underkant av 250 i 2012 til omtrent 360 i 2020.
Vi har utviklet statskartet.no som viser statens organisering flere år tilbake i tid. Første gang vi tegnet opp statskartet var i 2012. Da observerte vi at staten er organisert i siloer, men med mange overlappende ansvarsområder som krever en koordinert og helthetlig styring. Fortsatt ser vi noen av de samme organisatoriske utfordringene.
Duplisering av oppgaver
For det første ser vi at det ligger an til duplisering av oppgaver, ansvar og målsettinger, både innenfor én og samme sektor, og på tvers av departementsområder.
Vi har undersøkt virksomheters tildelingsbrev og funnet at flere har så godt som helt identiske målsettinger. Et eksempel er målene for Innovasjon Norge og SIVA under Nærings- og fiskeridepartementet og Distriktssenteret under Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Hovedmålet med Innovasjon Norge er at det «skal utløse bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling, og utløse regionenes næringsmessige muligheter». For SIVA er hovedmålet «å utløse lønnsom næringsutvikling i bedrifter og regionale nærings- og kunnskapsmiljøer». Distriktssenteret skal være en nyttig og relevant kunnskapsbase for aktører innenfor temaet lokal samfunnsutvikling.
Det kan være gode grunner til at staten har opprettet flere virksomheter som skal ivareta de samme, eller svært tilgrensede, oppgavene, og som skal oppnå samme mål. Men er vi trygge på at det er gode grensedragninger i ansvarsforholdet mellom disse virksomhetene, og er vi sikre på at dette er fornuftig ressursbruk? Resultatet kan imidlertid bli at det er deloppgaver som ingen tar godt nok ansvar for, at oppgavene blir løst uten å bli sett i sammenheng, eller at det rett og slett er duplisering av oppgaver ved at flere holder på med det samme.
Videre stiller vi spørsmål om hvem som har ansvaret for den reelle og overordnede samhandlingen mellom Politiet og Forsvaret i nasjonale kriser. Det gjelder både hendelser i det digitale domenet som i det fysiske domenet.
Vi stiller også spørsmål knyttet til bærekraftsministerrollen. Hvorfor er det slik at det måtte opprettes en ministertittel for at departementssektoren skal jobbe med å utvikle bærekraftstrategier – Var det ingen som hadde et ansvar for dette før ministerposten ble opprettet?
Vi tror staten er velorganisert for å ivareta sektoroppgavene. Vi tror også staten er godt vant med å gjennomgå større endringsprosesser når dette gis tilstrekkelig politisk trykk, men vi tror staten ikke er godt nok organisert verken ledelsesmessig eller styringsmessig til å ivareta den nødvendige hverdagsutviklingen, som er nødvendig for å få til endringer over tid. Vi savner en styringsmodell der andre enn statsministeren kan gå inn å initiere endringer i det daglige, både på politisk og administrativt nivå. Mange store, private konsern får til dette. De har styringsmodeller og ledelse som jobber i såkalte matriser, med flere ulike ansvarsoppgaver som gjør at de får til en kombinasjon av god styring i definerte områder (tjenester, kundegrupper, fag, geografi etc.) samtidig med løpende endringsfokus på tvers av disse områdene. Vi tenker at staten ikke bør være så veldig annerledes på dette punktet. Selv om det er forskjeller på politisk styrte organisasjoner og private bedrifter, er det også mye å lære ved å se til hverandre.
Fare for utydelig ansvarsfordeling
For det andre er staten etter vår oppfatning omfattende også i den vertikale dimensjonen. 12 av de 15 departementene har mer enn 15 underliggende virksomheter som skal styres og følges opp. Flere av de underliggende virksomhetene har dessuten en svært omfattende etatsstruktur under seg, og flere av virksomhetene er underlagt flere av departementene. Miljødirektoratet, Mattilsynet og Nasjonal sikkerhetsmyndighet er eksempelvis underlagt flere departementer. Kan dette bidra til at ansvar blir utydelig? Vi tror denne organiseringen har oppstått som følge av en til dels umoden organisatorisk måte å løse de utfordringene vi har nevnt ovenfor, nemlig behovet for å koordinere initiativer som går på tvers av sektororganiseringen. Men, vi tror ikke nødvendigvis at et «sameie» er den rette styringsstrukturen, men i stedet en god styringsmodell slik vi beskriver ovenfor.
En mulig løsning
De ovennevnte eksemplene er ikke nødvendigvis de beste eksemplene, men er gitt for å gi et bilde av hva vi stiller spørsmål ved. Det er uklart for oss om det finnes overliggende ansvarsroller som har myndighet og mulighet til å gjøre endringer som del av den ordinære styringen, eller om endringer «kun» kan skje gjennom at det defineres større endringsprosesser.
Flere land har etablert et innenriksdepartement som har ansvar for interne anliggender, altså oppgaver der det kreves særlig samordning og koordinering. Eksempelvis gjelder dette sikkerhet og beredskap. Storbritannia, Finland og Nederland har valgt denne løsningen.
Det kan tenkes at det for Norge også kunne vært hensiktsmessig å opprette et innenriksdepartement med et samordningsmandat, som har ansvar for langsiktig styring og nasjonal planlegging, risikostyring og internkontroll i departementsfellesskapet. I forlengelsen av våre ovennevnte tanker om styringsmodell, tenker vi at et innenriksdepartement kan være én måte å løse behovet for samhandling på, men samtidig tenker vi at dette vil kreve langt mer enn bare opprettelsen av et slikt departement – hele styringsmodellen må gås opp for at dette skal bli optimalt. Vi kan sammenligne med ordinær konsernstyring, der det ofte er etablert konsernstaber som har et slikt overordnet ansvar. Om ansvaret er overordnet, direkte eller underordnet (mer serviceorientert), er noe som imidlertid er krevende avveininger og avklaringer, som vi ofte ser når store virksomheter sliter med å få til en god helhetlig styring. Det handler om myndighetsfordeling, oppgavefordeling, tillit, budsjettfordeling mv. Alt dette er hva vi omtaler som styringsmodellen. Den statlige styringsmodellen bør etter vår vurdering utvikles. Vi snakker ikke da om den demokratiske grunnleggende styringsmodellen, men operasjonaliseringen av styringsmodellen i det daglige, for å sikre større trykk på utviklingsoppgaver som går på tvers av sektorene.
Man kan f.eks. tenke seg at en svært sentral oppgave for et innenriksdepartement er koordineringen av arbeidet med å oppfylle FNs bærekraftsmål. I dag er de ulike departementene tildelt ansvar for hver sine mål, men ettersom mange av målene henger tett sammen, vil arbeidet med måloppnåelse måtte koordineres på en helhetlig måte. Dersom en slik omorganisering av arbeidet med bærekraftsmålene skal gjennomføres, må det samtidig defineres hvilket ansvar sektorene (de andre departementene) har og hvilken myndighet innenriksdepartementet har for å sette i verk tiltak, kreve fremdrift etc., og ikke minst hvordan dette påvirker budsjetter mv. mellom departementene og innenriksdepartementet. Vi har stor tro på at slike nye styringsmodeller kan utformes og implementeres i staten, men det krever stor grad av modenhet og endringsmotivasjon for å få til dette, i tillegg til en sterk politisk ledelse.
Etter å ha studert statskartets utvikling de siste syv årene mener vi at det bør vurderes hvorvidt det bør gjøres endringer i den statlige styringen og organiseringen slik at det kan legges bedre til rette for løpende endringsprosesser. Ved ønske om politiske prioriteringer av særskilte endringer, ser vi at det ofte tys til å opprette en ny ministerpost, i stedet for å implementere en styringsmodell som klarer å ivareta både sektorpolitiske mål og overordnede mål. Det må ikke alltid en minister til for å få til en endring. I mange tilfeller tror vi heller at flere eller alle ministere bør ha felles mål, og at de må rapportere i to dimensjoner; der de som sektoransvarlig rapporterer til statsministeren, mens de for fellesansvaret rapporterer til en innenriksminister. Dette er nok både en uvant og krevende modell å forholde seg til for en minister, men lange tradisjoner innen konsernstyring har vist at det fungerer.
Det er ikke alltid det som synes å være den beste organisatoriske løsningen i det enkelte tilfellet, er den mest optimale løsningen for statsforvaltningen totalt sett. I denne artikkelen har vi tatt til orde for at styringsmodellen bør ses på, hvis vi ønsker en enda mer agil og utviklingsorientert stat.
Lyst å holde deg oppdatert? Meld deg på vårt nyhetsbrev her.