Blogg: Forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll – til nytte og fortvilelse

Forvaltningsrevisjon er å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Det kan også gjøres forvaltningsrevisjon i selskaper hvor kommunen eller fylkeskommunen har eierinteresser.

Eierskapskontroll innebærer å kontrollere forvaltningen av eierinteressene i selskaper omfattet av slik kontroll, men også å kontrollere at kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i slike selskaper blir ivaretatt i samsvar med kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger.

Forvaltningsrevisjon kan utføres av andre enn den som er ansvarlig for revisjon av kommunens eller fylkeskommunens årsregnskap. Kontrollutvalget velger også hvem som på dets vegne skal gjennomføre eierskapskontroll.

Forvaltningsrevisjon – hva er det?

Definisjonen av forvaltningsrevisjon gjengitt ovenfor kan være litt vanskelig tilgjengelig. Forvaltningsrevisjon er en egen form for revisjon som i staten gjøres av Riksrevisjonen. I kommuner og fylkeskommuner er det enten de som reviderer årsregnskapet som gjør det, eller andre som blir engasjert til disse oppdragene. Forvaltningsrevisjonen skal, sagt litt mer utfyllende, gjøre vurderinger av om

• ressursene brukes til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger
• ressursbruken og virkemidler er effektive vurdert mot målene som er satt på området
• regelverket etterleves
• forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige
• beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav
• resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd

Det er kontrollutvalget som gjør bestillinger av forvaltningsrevisjon i samsvar med disse intensjonene. 

 

Problemstillinger 

Det er gitt en egen standard for hvordan forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres. Denne ble oppdatert i 2020 etter ny kommunelov og ny forskrift om kontrollutvalg og revisjon.

Bestillingen fra kontrollutvalget kan være formålsrettet eller være utformet med konkrete problemstillinger. Før revisor gjør forvaltningsrevisjonen må det være fastsatt hvilke spørsmål forvaltningsrevisjonen skal gi svar på. Dette er helt sentralt. Eksempel på en problemstilling kan være, hentet fra et prosjekt om styring og kvalitet i grunnskolen: 

Pkt.	Problemstillinger
1	Hvordan er ressursbruken i skolesektoren og i oppvekstsentrene?
2	Hvordan er kvaliteten på opplæringen i grunnskolen?
3	Gir den løpende styringsdialogen et godt grunnlag for læring og forbedring?

 

Revisjonskriterier

Når en tjenesteproduksjon skal måles, må det skje mot autoritative kilder på området. Slike kilder kan være lover, regler og retningslinjer, kommunale vedtak, statlige veiledninger og føringer, teori og beste praksis. Hva er ‘god’ eller ‘tilfredsstillende’ kvalitet på opplæringen? Ser vi på problemstillingene ovenfor kan kvalitetsindikatorene, som skolene rapporterer til Skoleporten og GSI, være til hjelp (sentral statistikk) og danne et godt grunnlag for sammenligning mot andre kommuner og skoler. Kanskje har også kommunestyret ment noe om kvalitetsnivået i sine egne skoler? Hva er vedtatt i virksomhetsplanen for grunnskolen? Det kan være flere kilder som gir grunnlag for en målestokk i forvaltningsrevisjonen. 

 

Gjennomføring og rapportering 

Forvaltningsrevisor må velge hensiktsmessig metode for sin undersøkelse, og innsamlede data må være relatert til revisjonskriteriene. Art og omfang av datainnsamling er et skjønnsspørsmål, og intervjuer og kartlegging av prosess og rutiner er ofte sentrale. 

Revisors vurderinger skal være objektive og logiske, og konklusjonene være knyttet direkte opp mot problemstillingene. Det er et krav å konkludere mot problemstillingene. Ser man forbedringsmuligheter, skal dette også nevnes. Selve rapporten må skrives godt, ha en logisk oppbygging, og gjerne illustrere sammenhenger, vurderinger og analyser. Som regel skal forvaltningsrevisor presentere rapporten for kontrollutvalget, og også i noen tilfeller for kommunestyret/fylkestinget. 

 

Eierskapskontroll

Eierskapskontroll er å føre kontroll med forvaltningen av kommunens eierinteresser i selskaper som kommunen eier eller er medeier i, herunder at kommunens eierinteresser ivaretas i samsvar med det kommunestyret eller fylkestinget har forutsatt. Selskaper som er omfattet av eierskapskontroll, er interkommunalt samarbeid (kommunalt oppgavefellesskap og interkommunale politiske råd), interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Kontrollutvalgets plikt til å gjennomføre eierskapskontroll påvirkes således ikke av hvem som eier selskapet eller eierskapets omfang. 

Men eierskapskontrollens innhold og omfang kan påvirkes av dette på grunn av manglende innsynsrett. Etter kommuneloven § 23-6 har revisor full innsynsrett i selskaper der kommunen eller flere kommuner i sammen, eier alle aksjene, samt i heleide datterselskaper av slike aksjeselskaper. Der hvor revisor ikke har innsynsrett, må forvaltningsrevisjonen basere seg på innsyn i åpne kilder eller innsyn etter særskilt avtale med de øvrige eierne.

Det er kontrollutvalgets ansvar å bestille eierskapskontroller på samme måte som det har ansvar for at det gjennomføres forvaltningsrevisjoner. Det er også anledning å gjennomføre forvaltningsrevisjoner som ledd i eierskapskontrollen.
 

Til nytte og fortvilelse?

Forvaltningsrevisjonens formål er å se etter at forvaltningen drives i samsvar med de folkevalgtes vedtak og forutsetninger. Mandatet er vidt, og mulighetene for vurderinger er mange. Gode analyser og treffende forslag til tiltak på områder som viser seg å være mangelfulle, er kjærkomment. Kontrollutvalg og kommunestyrer setter pris på det. 

Likevel bestilles det forvaltningsrevisjoner på områder hvor risikoen er lav, og hvor internkontrollen er tilfredsstillende. Da får kontrollutvalgene en «grønn» rapport. Revisjonens tilførte verdi er en bekreftelse på at kommunen har rutiner og prosedyrer på plass, og at disse virker etter forutsetningene. Men både sett fra forvaltningsrevisors side, og sannsynligvis også fra kontrollutvalgets side, er det mindre verdiskapende bare å bekrefte «tingenes tilstand» enn å foreslå forbedringer. Dette er i tilfelle først og fremst bestillers utfordring.