Representantskapet i et interkommunalt renovasjonsselskap vedtok å gjennomgå utviklingen i egen virksomhets behandlingskostnader sett opp mot utviklingen av renovasjonsgebyrene i eierkommunene.
Vedtaket er et klassisk eksempel på de diskusjoner vi ofte ser i etterkant av at kommuner har satt ut driften av renovasjon til et interkommunalt selskap.
Kommunene har høye forventninger til effektivisering, men opplever ofte at gebyrene tilsynelatende øker i det nye selskapet. Like klassisk er det imidlertid at mer grundige analyser ofte viser at effektiviteten har økt, til tross for at gebyrene har økt i samme periode. Hvordan kan dette være mulig?
Analyse av gebyrutviklingen
En analyse av gebyrene i selskapets deltakerkommuner viste at disse hadde økt i nominelle kroner i en periode på fem år. Årsaken skyldes ulike forhold i den enkelte kommune, og det ble beregnet et gjennomsnittlig avfallsgebyr for
- de kommunene som har grovavfall som en del av gebyret
- de kommunene som har grovavfallet utenfor gebyrordningen (innbyggerne betaler ved levering til miljøstasjon)
Volumvekst, det vil si antall tonn per husholdning, vil påvirke gebyrutviklingen, og analysene viser at avfallsmengden økte i den analyserte perioden. Tall fra Statistisk sentralbyrå viste at mengde avfall per husholdning i det aktuelle geografiske området økte for tre av årene i analyseperioden.
Denne volumveksten vil påvirke gebyrutviklingen direkte fordi behandlingskostnadene i selskapet i all hovedsak er knyttet til volum. Selskapet vil dermed fakturere kommunene en høyere pris per husstand, og kommunene er avhengig av å øke sine gebyrer for å dekke kostnadsøkningen.
Sammenligning mellom kommunene som inngår i IKS-et, viste at gebyrutviklingen varierte fra kommune til kommune. Årsakene til denne variasjonen kunne skyldes flere forhold, for eksempel:
- kostnadsendringer i kommunen
- ulik utvikling i avfallsmengde fra husholdning
- ulike avfallssystemer
- prisdifferensiering
- hytterenovasjon
- regnskapstekniske forhold
Alle disse faktorene er forhold som vil kunne forklare forskjeller mellom kommunene, men den underliggende og viktigste årsaken til gebyrutviklingen, var volumveksten; innbyggerne kaster mer søppel.
Et annet forhold som må tas i betraktning ved analyse av den reelle gebyrøkningen, er inflasjonen. Analysen viste at gebyrene i selskapets deltakerkommuner økte i gjennomsnitt med 28 prosent etter å ha blitt korrigert for inflasjon. Ved å korrigere for økt avfallsmengde, fikk man et fallende uttrykk for den reelle gebyrutvikling i perioden. Analysene viste at den reelle gebyrutviklingen har vært på mellom [-2,4 % , 3,7 %] for kommunene som har grovavfallet som del av renovasjonsgebyret, og tilsvarende mellom [3,6 % , 10,1 %] for kommunene som ikke har grovavfallet som del av renovasjonsgebyret.
Nærmere analyse av hvor i verdikjeden kostnadsutviklingen har vært størst
For å analysere årsakene til gebyrutviklingen, dekomponeres denne. Analysen så nærmere på følgende hovedfaktorer:
i) Kommunenes kostnadsutvikling i sin del av verdikjeden:
- inflasjon
- endring i avfallssystem (fra svartsekk til sortering)
- endring i avfallsmengde per innbygger/husstand
- prisdifferensiering
- avgiftsendringer
ii) Selskapets kostnadsutvikling i sin del av verdikjeden:
- effektivitetsutvikling
- inflasjon
- endring i avfallsmengde i tonn
- priser i nedstrømsmarkedet
Dersom kostnadsøkningen i selskapets andel av verdikjeden (ii) er lavere enn økningen i gebyrene, vil dette indikere at det er kommunens andel av verdikjeden (i) som står for den største andel av kostnadsveksten. Det ble derfor gjennomført en analyse ved å se på særlig tre faktorer som påvirker selskapets kostnadsutvikling:
- selskapets behandlingskostnader for ulike avfallsfraksjonene uttrykt ved de priser som selskapet fakturerer kommunene
- isolering av kostnadselementer utenfor selskapets kontroll
- isolering av selskapets avsetninger i nedstrømsmarkedet
Til 1: Behandlingskostnadene per tonn husholdningsavfall har økt, og dette er reflektert i en gjennomsnittlig prisøkning på litt over kr 200 per tonn i perioden.
Til 2: Isolering av kostnadselementer utenfor selskapets kontroll viser at selskapets prisutvikling har økt. Avfallssystemet har endret seg vesentlig i perioden, ikke minst på grunn av overgangen fra usortert «svartsekk» til omfattende sortering, men også som følge av en betydelig økning i grovavfallet. Antagelig kan dette forklares med bedre løsninger for levering av slikt avfall, samt mindre aksept for brenning og ulovlig søppeltømming i samfunnet.
Til 3: Isolering av avsetninger i nedstrømsmarkedet har også vist en økning i analyseperioden. Nedstrømsmarkedet er antagelig den andelen av kostnadene som varierer mest, og som selskapet samtidig har minst kontroll over. Kostnaden forbundet med å deponere eller å få andre til å overta den videre behandlingen av avfallet på en godkjent måte, er i stor grad styrt av miljøkrav. Hvor mye som kan deponeres, og hva det koster å deponere avfall, er også politisk styrt. Avfallet har blitt avhendet med større andel materialgjenvinning i analyseperioden, og det forventes store endringer i nedstrømsmarkedet de neste årene.
Oppsummering av selskapets kostnadsutvikling
Analysen viste at kostnadene på selskapets hånd per tonn ordinært husholdningsavfall økte reelt i femårsperioden med 11,62 prosent, mens prisen per tonn husholdningsavfall inkludert grovavfall kun økte med 0,17 prosent i den samme perioden. Analysen viste videre at kostnadsveksten per tonn husholdningsavfall inkludert grovavfall er betydelig lavere enn kostnadsveksten per tonn for ordinært husholdningsavfall. Dette skyldes dels at den relative andelen grovavfall har økt, og at prisene for sortering av grovavfallet er betydelig lavere enn husholdningsavfall. I tillegg kan økningen i pris per tonn, som nevnt, knyttes til økt fokus på etablering av miljøstasjoner og informasjonsarbeid. Summen av disse endringene utgjør mer enn den faktiske kostnadsutviklingen, som indikerer at øvrige kostnader som vedrører mottak og behandling av avfallet, og som selskapet har kontroll over, har blitt redusert i perioden.
Det er i analysen konkludert med at kostnadene for husholdningsavfall med stor sannsynlighet har blitt redusert når man tar hensyn til den kostnadsøkningen selskapet er blitt pålagt gjennom beslutninger fra eierne, samt økte kostnader i nedstrømsmarkedet. Følgende faktorer danner grunnlaget for denne konklusjonen:
+ Priser for ordinært husholdningsavfall i 20x5
- Priser for ordinært husholdningsavfall i 20x1, målt i 20x5-kroner
= Prisøkning fra 20x1 til 20x5
- Forklart ved økning i drift av miljøstasjoner
- Forklart ved økning i behandlingsavgifter (EE-avfall, kjølemøbler, forbrenningsavgift)
- Forklart ved økning i kostnader knyttet til informasjonsarbeid
- Forklart ved økning i nedstrømskostnader
= Reell nedgang i selskapets priser til kommunene
Beregning av selvkost kan påvirke gebyrutviklingen
Kostnadsutviklingen i selskapet og i kommunen kan være avgjørende for gebyrutviklingen. I tillegg kan utfordringer knyttet til selve selvkostkalkylen påvirke den. Dette er i hovedsak knyttet til fire elementer:
1. Kommunens egne kostnader
Kommuner har ulik organisering av sin renovasjonsvirksomhet og ivaretar ulike funksjoner knyttet til renovasjonsvirksomheten. Hvordan kommunens ressursbruk kommer til uttrykk i regnskapet, påvirkes blant annet av skjønnsmessige fordelinger av indirekte kostnader, så som regnskap og revisjon, kontorstøtte og personal, IT-kostnader, kostnader til bygningsdrift mv.
Hytterenovasjon håndteres også ulikt fra kommune til kommune og gir ytterligere grunnlag for ulikt beregningsgrunnlag.
2. Skille mellom næringsavfall og husholdningsavfall
Det er sjelden at selskapene fører separate regnskaper, og det må derfor gjøres en skjønnsmessig kalkulasjon for fordelingen.
3. Fordeling av felleskostnader i selskapet
Det kan være usikkerhet knyttet til prinsippene for fordeling mellom husholdnings- og næringsavfall, der to alternative metoder ofte benyttes: metoden for merkostnader eller metoden for fullfordeling.
4. Beregning av normalavkastning
Denne avkastningen beregnes som en avkastning på bokførte verdier for driftsmidler. (Det er imidlertid en kalkylerente i selvkost som i utgangspunktet er lav, og begrepet avkastning er derfor litt misvisende). Ulik historie og endringer i regnskapsprinsipper (avskrivningstider) har medført ulik regnskapsmessig behandling av varige driftsmidler, og dermed kan beregningsgrunnlagene være forskjellige.
Analysene er etter vårt syn svært nyttig for å forstå utviklingen i renovasjonsgebyrene i kommuner hvor driften er satt bort til et interkommunalt selskap.
Vil du få artikler rett i innboksen? Meld deg på vårt nyhetsbrev her.